** La version française suit **
Memorandum 21:41
Date: July 26, 2021
To: Presidents and Administrative Officers; Local and Federated Associations
From: David Robinson, Executive Director
Re: Legal Considerations for Mandatory Vaccine Policies
As institutions announce reopening plans for the Fall semester, questions have arisen about whether universities and colleges can legally mandate COVID-19 vaccinations for staff and students.
Everyone should be strongly encouraged to vaccinate for personal and community protection. However, in the absence of public health regulations or orders mandating vaccines, the lawfulness of a mandatory vaccination policy will be highly dependent on the specific context.
Basic Legal Considerations
Mandatory vaccination requires a balancing of health and safety legislation requirements (that employers take every reasonable precaution to protect employees) with privacy and human rights.
The law demands that any mandating of COVID-19 vaccination in an employment context must:
§ weigh individual employee privacy rights and personal autonomy against the safety of others;
§ be premised on strong evidence of the effectiveness of the vaccine in the specific environment in question, not only for the individual recipient but also in ensuring individuals cannot pass on the virus even if vaccinated;1
§ account for the effectiveness of possible, reasonable alternative options (such as masking and social distancing or working from home);
§ ensure the policy/rule reasonably applies to all those in the workplace unit (e.g., all workers, academic staff, students and administration), and will be enforced fairly;
§ provide accommodation for those whose health or religious beliefs do not permit vaccination (however, those who are not vaccinated may be excluded from environments where the risk they pose to others would be unacceptable); and
§ provide for confidentiality and protection of personal privacy.
According to the Office of the Chief Science Advisor of Canada, there is strong scientific evidence that “fully vaccinated individuals have a significantly decreased risk of SARS-CoV-2 infection and likely have a decreased risk of spreading the infection to others”. When it comes to other potential benefits of vaccination, including limiting transmission to others, research is continuing:
Given the short time since the COVID-19 vaccines have become available, it is not surprising that many scientific uncertainties persist and are the subject of intense ongoing studies. They include 1) the ability of vaccines to reduce/eliminate SARS-CoV-2 transmission, 2) duration of immunity, 3) correlates (indicators) of protection, 4) vaccine efficacy/effectiveness in specific populations and in individuals with prior infection, and 5) protection against infection/reinfection by different virus variants.
To date, there has been no legal decision concerning an employer or institution’s right to mandate COVID-19 vaccination. The caselaw on other mandatory vaccination policies2 suggests that in workplaces with high levels of close social interaction, and especially in health care settings, an employer could require an employee to vaccinate or be forced to stay home (without pay unless the collective agreement provides otherwise) if no alternative safety measures could be implemented. This is particularly so where there is no clear collective agreement language on the issue.
Associations should be aware that adopting calls for mandatory vaccine on campus may limit their ability to represent individual members who cannot be vaccinated and face penalty.
Academic staff associations and Joint Health and Safety Committees should work closely with their administration in developing any policies related to COVID-19 vaccination to ensure the safest re-opening of campuses for all, bearing in mind the importance of individual privacy. At minimum, the Employer must ensure that provincial guidelines and regulations regarding COVID-19 safety precautions are respected for students and staff.
If an association is involved in the development, adoption, or approval of a mandatory vaccine policy, they should advise the Employer in writing that the Association reserves the right to challenge the policy or its application through the grievance procedure.
Vaccination Tracking/Vaccine Passports
Any request or requirement that an employee or student provide proof of vaccination is subject to privacy law. Vaccination information constitutes personal health information and is subject to strict legal protection.
In a May 19, 2021 joint statement regarding the possible implementation of vaccine passports, the Federal, Provincial and Territorial privacy commissioners noted:
[I]n light of the significant privacy risks involved, the necessity, effectiveness and proportionality of vaccine passports must be established for each specific context in which they will be used.
· Necessity: vaccine passports must be necessary to achieve each intended public health purpose. Their necessity must be evidence-based and there must be no other less privacy-intrusive measures available and equally effective in achieving the specified purposes.
· Effectiveness: vaccine passports must be likely to be effective at achieving each of their defined purposes at the outset and must continue to be effective throughout their lifecycle
· Proportionality: the privacy risks associated with vaccine passports must be proportionate to each of the public health purposes they are intended to address. Data minimization should be applied so that the least amount of personal health information is collected, used or disclosed.
The necessity, effectiveness and proportionality of vaccine passports must be continually monitored to ensure that they continue to be justified. Vaccine passports must be decommissioned if, at any time, it is determined that they are not a necessary, effective or proportionate response to address their public health purposes.3
If an institution meets the above conditions for requiring proof of vaccination, it must have a policy in place which sets out:
§ the purpose for the policy;
§ the requirements for employees (e.g., whether they must provide proof of vaccination);
§ the requirements for students, including requirements for international students who have not received a Health Canada approved vaccine;
§ repercussions on employees and students for not providing the necessary information;
§ confirmation as to where the information will be stored; and
§ how the information will be shared and when it will be destroyed.
Academic staff associations should be consulted on such policies.
At this time, the provinces do not have interoperable vaccine registries which may make it more difficult to accurately verify the vaccination status of staff and students from different provinces.4 International students must either have taken Canadian-approved vaccines or quarantine for 14 days upon entry into the country.5 They may then take Canadian-approved vaccines.
Staff may not legally ask students or others about their vaccination status. Vaccination status is connected to health and (possibly) religious status. Both aspects are deeply personal and protected by human rights and privacy laws.
Duty to Accommodate
If a mandatory vaccination policy is implemented, institutions are legally required to accommodate students and staff who have disabilities/medical conditions and/or religious reasons which affect their ability to be vaccinated. Scepticism of the efficacy of vaccines is not grounds for accommodation.6
Conclusion
The science is clear that vaccination against COVID-19 is crucial for personal and community safety. However, absent public health orders mandating vaccination, whether institutions can legally implement mandatory vaccination policies requires weighing health and safety requirements and the risk of COVID-19 within the campus community, against collective agreement rights as well as privacy legislation, the right to bodily integrity, and human rights.
2. See e.g., St. Michael’s Hospital v Ontario Nurses’ Association, 2018 CanLII 82519 (ON LA) and Sault Area Hospital and Ontario Nurses’ Association, 2015 CanLII 55643 (ON LA)
3. Office of the Privacy Commissioner of Canada, “Privacy and COVID-19 Vaccine Passports: Joint Statement by Federal, Provincial and Territorial Privacy Commissioners” (May 19, 2021)
4. Government of Canada, “Coronavirus disease (COVID-19): International students”
5. Ontario Ministry of Health, “COVID-19 Guidance for Individuals Vaccinated outside of Ontario/Canada V. 1.0” (June 4, 2021)
6. See e.g., The Customer v. The Store, 2021 BCHRT 39. This case concerns mandatory masking, but the principles articulated regarding the grounds for accommodation apply equally to vaccination.
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Note 21:41
Date : 26 juillet 2021
Destinataires : Présidents et agents administratifs; associations locales et fédérées
Expéditeur : David Robinson, directeur général
Objet : Considérations juridiques entourant les politiques de vaccination obligatoire
À l’heure où les établissements annoncent leur plan de réouverture pour la session d’automne, d’aucuns se demandent si les universités et les collèges peuvent, légalement, obliger les membres du personnel et du corps étudiant à se faire vacciner contre la COVID-19.
Toute personne devrait être fortement encouragée à se faire vacciner pour assurer une protection individuelle et collective. Toutefois, en l’absence d’une réglementation en matière de santé publique ou d’ordonnances rendant obligatoire la vaccination, le caractère licite d’une politique de vaccination obligatoire dépendra dans une large mesure du contexte.
Considérations juridiques fondamentales
La vaccination obligatoire nécessite de mettre en balance les obligations imposées par la législation en matière de santé et de sécurité (à savoir que les employeurs doivent prendre toutes les précautions raisonnables pour protéger leurs employées et employés) avec les droits de la personne et la protection des renseignements personnels.
Selon la loi, pour imposer la vaccination contre la COVID-19 dans un contexte professionnel, il faut :
§ évaluer les droits des employées et employés à la protection de leurs renseignements personnels et à l’autonomie individuelle par rapport à la sécurité d’autrui;
§ se fonder sur des preuves solides de l’efficacité du vaccin dans le contexte en question, non seulement pour protéger son récipiendaire, mais aussi pour garantir la non-transmission du virus même si la personne a été vaccinée1;
§ tenir compte de l’efficacité d’autres options possibles et raisonnables (comme le port du masque et la distanciation sociale ou le télétravail);
§ garantir l’application, de manière équitable, de la politique ou de la règle à l’ensemble des membres de l’unité de travail (p. ex. la totalité des travailleurs et travailleuses, du personnel académique, du corps étudiants et de l’administration);
§ prévoir des mesures d’adaptation pour les personnes qui, en raison de leur état de santé ou de leurs croyances religieuses, ne peuvent pas se faire vacciner (toutefois, les personnes non vaccinées pourraient être exclues de milieux où le risque qu’elles présenteraient pour autrui serait inacceptable);
§ garantir la confidentialité et la protection des renseignements personnels.
Selon le Bureau de la Conseillère scientifique en chef du Canada, des éléments scientifiques probants démontrent que les « personnes vaccinées ont un risque significativement réduit d’infection par le SRAS CoV 2 et ont probablement moins de risque de transmettre l’infection aux autres. » En ce qui concerne les autres avantages potentiels de la vaccination, y compris la transmission limitée à autrui, la recherche se poursuit :
Compte tenu du peu de temps écoulé depuis que les vaccins contre la COVID-19 ont été rendus disponibles, il n’est pas surprenant que de nombreuses incertitudes scientifiques persistent et fassent l’objet d’intenses études actuellement. Elles comprennent l’évaluation de 1) la capacité des vaccins à réduire/éliminer la transmission du virus, 2) la durée de l’immunité, 3) les corrélats (indicateurs) de la protection, 4) l’efficacité du vaccin au sein de populations particulières et chez les personnes ayant déjà été infectées, ainsi que 5) la protection contre l’infection/la réinfection par différents variants du virus.
Jusqu’à présent, aucune décision judiciaire n’a été rendue concernant le droit d’un employeur ou d’un établissement de rendre obligatoire la vaccination contre la COVID-19. La jurisprudence relative à d’autres politiques de vaccination obligatoire2 semble indiquer que, dans des milieux de travail caractérisés par une interaction sociale étroite, et surtout dans des établissements de soins de santé, un employeur pourrait forcer un employé ou une employée à se faire vacciner ou à rester à la maison (sans rémunération, à moins que la convention collective n’en dispose autrement) si d’autres mesures de sécurité ne peuvent pas être adoptées. C’est en particulier le cas lorsqu’il n’y a pas de dispositions claires en ce sens dans la convention collective.
Les associations devraient être conscientes que préconiser la vaccination obligatoire sur le campus risque de limiter leur capacité à représenter leurs membres qui ne peuvent pas être vaccinés, les exposant ainsi à des pénalités.
Les associations de personnel académique et les comités mixtes de santé et de sécurité devraient collaborer étroitement avec leur administration à l’élaboration de toute politique liée à la vaccination contre la COVID-19, afin de garantir la réouverture des campus de la manière la plus sure pour tous et toutes, tout en tenant compte de l’importance d’assurer le respect de la vie privée. L’employeur doit, à tout le moins, veiller au respect des directives et règlements provinciaux concernant les précautions relatives à la COVID-19 en ce qui a trait au corps étudiant et au personnel.
Si une association intervient dans l’élaboration, l’adoption ou l’approbation d’une politique de vaccination obligatoire, elle devrait informer l’employeur par écrit qu’elle se réserve le droit de contester la politique ou son application par la voie d’un grief.
Suivi de la vaccination/passeports vaccinaux
Toute demande ou exigence voulant qu’un membre du personnel ou du corps étudiant fournisse une preuve de vaccination est assujettie au droit relatif au respect de la vie privée. Les renseignements concernant la vaccination constituent des renseignements médicaux personnels et font l’objet d’une protection stricte accordée par la loi.
Dans une déclaration commune publiée le 19 mai 2021 concernant l’adoption possible de passeports vaccinaux, les commissaires fédéral, provinciaux et territoriaux à la protection de la vie privée ont souligné ce qui suit :
[E]n raison de risques importants pour la vie privée, il convient d’établir la nécessité, l’efficacité et la proportionnalité des passeports vaccinaux pour chacun des contextes dans lesquels ils seront utilisés.
· Nécessité : Les passeports vaccinaux doivent être nécessaires pour atteindre chacun des objectifs prévus en matière de santé publique. Leur nécessité doit être fondée sur des éléments probants et il ne doit exister aucune autre mesure moins intrusive qui serait tout aussi efficace pour atteindre les fins visées.
· Efficacité : Les passeports vaccinaux doivent être susceptibles d’être efficaces dès le départ pour atteindre chacun de leurs objectifs et doivent demeurer efficaces tout au long de leur cycle de vie.
· Proportionnalité : Les risques d’atteinte à la vie privée associés aux passeports vaccinaux doivent être proportionnels à chacun des objectifs de santé publique qu’ils visent à atteindre. Il convient d’appliquer le principe de minimisation des données de telle sorte que seuls les renseignements personnels sur la santé qui sont strictement nécessaires soient recueillis, utilisés ou communiqués.
La nécessité, l’efficacité et la proportionnalité des passeports vaccinaux doivent faire l’objet de mesures de surveillance en continu afin de veiller à ce que leur utilité demeure justifiée. Il faudra également mettre ces passeports hors service si, à tout moment, il est établi qu’ils ne représentent plus une mesure nécessaire, efficace ou proportionnelle pour atteindre les objectifs de santé publique visés3.
Si un établissement respecte les conditions susmentionnées et est en mesure d’exiger une preuve de vaccination, il doit se doter d’une politique qui précise :
§ sa finalité;
§ les obligations des employées et employés (p. ex. s’ils doivent fournir une preuve de vaccination);
§ les obligations du corps étudiant, y compris des étudiants étrangers qui n’ont pas reçu un vaccin approuvé par Santé Canada;
§ les conséquences qu’entraînerait pour le personnel et le corps étudiant le fait de ne pas fournir l’information nécessaire;
§ la manière dont l’information sera conservée;
§ la manière dont l’information sera communiquée et le moment où elle sera détruite.
Les associations de personnel académique devraient être consultées dans l’établissement de telles politiques.
À l’heure actuelle, les provinces ne disposent pas de registres de vaccination interopérables, si bien qu’il est plus difficile de vérifier avec exactitude le statut vaccinal du personnel et des étudiants d’autres provinces4. Les étudiants étrangers doivent avoir reçu des vaccins approuvés par le Canada ou se soumettre à une quarantaine de 14 jours à leur arrivée au pays5. Ils peuvent ensuite se faire vacciner avec un vaccin approuvé par les autorités canadiennes.
La loi interdit au personnel de demander à des personnes étudiantes ou à d’autres personnes si elles ont été vaccinées. Le statut vaccinal est lié à l’état de santé et (éventuellement) à l’appartenance religieuse, deux aspects profondément personnels et protégés par les lois sur les droits de la personnel et la protection des renseignements personnels.
Obligation de prendre des mesures d’adaptation
En cas d’adoption d’une politique de vaccination obligatoire, les établissements sont tenus par la loi de fournir des accommodements aux membres du corps étudiant et du personnel dont la capacité à se faire vacciner est compromise par un handicap/problème de santé ou des motifs religieux, ou les deux. Le scepticisme face à l’efficacité des vaccins n’est pas un motif justifiant des mesures d’adaptation6.
Conclusion
Les éléments scientifiques indiquent clairement que la vaccination contre la COVID-19 est cruciale pour assurer la sécurité individuelle et collective. Toutefois, en l’absence d’ordonnances des autorités de santé publique rendant obligatoire la vaccination, la question de savoir si les établissements peuvent, légalement, adopter des politiques de vaccination obligatoire nécessite de mettre en balance, d’une part, les obligations en matière de santé et de sécurité et le risque de transmission de la COVID-19 au sein de la communauté du campus et, d’autre part, les droits garantis par la convention collective, ainsi que la législation sur la protection des renseignements personnels, le droit à l’intégrité de sa personne et les droits de la personne.
1. « Considérations scientifiques relatives à l’utilisation des certificats de vaccination contre la COVID-19: Rapport de la conseillère scientifique en chef du Canada », 31 mars 2021.
2. Voir par exemple St. Michael’s Hospital v Ontario Nurses’ Association, 2018 CanLII 82519 (ON LA) et Sault Area Hospital and Ontario Nurses’ Association, 2015 CanLII 55643 (ON LA).
3. Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, « La vie privée et les passeports vaccinaux relatifs à la COVID-19 : Déclaration commune des commissaires fédéral, provinciaux et territoriaux à la vie privée », 19 mai 2021.
4. Gouvernement du Canada, « Maladie à coronavirus (COVID-19) : Étudiants étrangers ».
5. Ontario, ministère de la Santé, « Document d’orientation sur la COVID-19 à l’intention des personnes vaccinées à l’extérieur de l’Ontario et du Canada », 4 juin 2021.
6. Voir par exemple The Customer v. The Store, 2021 BCHRT 39. Cette affaire porte sur le port du masque obligatoire, mais les principes énoncés concernant les motifs justifiant des mesures d’adaptation s’appliquent également à la vaccination.
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